☑ 裁判要点

1.当事人提出不动产更正登记申请，行政机关具有依法作出处理的法定职责。但是，当事人申请更正登记，应当提供充分证据证明记载于不动产登记簿上的内容确有错误；不能证明的，行政机关应当依法驳回其更正申请。

2.当事人对行政机关提起不履行更正登记法定职责之诉，应同时提供相应的证据材料证明其在起诉之前已向行政机关提出了履行法定职责的申请，不管其要求行政机关更正不动产登记簿还是不动产权属证书，均属要求行政机关更正原有登记，不属于行政机关应依职权主动履行的法定职责。当事人申请不动产更正登记，行政机关未在法定的期间给予答复，构成不履行法定职责的违法行为。

3.不动产登记机关原为县级以上人民政府，根据《中华人民共和国物权法》规定实行不动产统一登记之后，各地政府已经逐步将不动产登记的法定职权转移至不动产登记机关。当事人申请不动产更正登记，应当向继续行使不动产登记职权的不动产登记机关提出，人民法院应当以不动产登记机关为被告。

☑ 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申5596号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）谢秀艳，女，1980年4月12日出生，汉族，住广东省化州市,

被申请人(一审被告、二审被上诉人)化州市人民政府，住所地广东省化州市北京路**。

法定代表人谭剑峰，该市市长。

再审申请人谢秀艳因诉被申请人化州市人民政府（以下简称化州市政府）行政确认违法及不履行法定职责纠纷一案，不服广东省高级人民法院（2019）粤行终802号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

本院经审查认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉的裁判所包含。”谢秀艳在提起本案诉讼之前曾向广东省茂名市中级人民法院提起过另案行政诉讼【案号为（2018）粤09行初4号】，请求判决撤销化州市政府于1998年12月31日作出的、承包方户主为“谢丽艳”的《土地承包经营权证书》。谢秀艳在本案中的第一项诉讼请求为：“请求判决化州市政府行政行为违法，第一次土地平均分田《农村土地承包经营权证登记簿》登记是2.913亩，第二次延包更改为1.32亩，化州市政府应该补回谢秀艳损失1.593亩田地。”制作《农村土地承包经营权证登记簿》仅是行政机关的内部登记行为，对谢秀艳权利义务产生实质影响的是化州市政府颁发《土地承包经营权证书》这一行政行为，谢秀艳请求判决化州市政府行政行为违法，实质上亦是请求确认化州市政府颁发《土地承包经营权证书》这一行政行为违法。对照谢秀艳提起的两案诉讼，两案当事人相同，诉讼标的均指向同一《土地承包经营权证书》，虽然诉讼请求的内容表述有所不同，但实质均为对《土地承包经营权证书》持有异议，可视为后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。故谢秀艳的第一项诉讼请求构成重复起诉，不符合法定的起诉条件。原审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……”的规定，裁定驳回谢秀艳的该项起诉并无不当。至于谢秀艳提出的化州市政府应该补回其损失1.593亩田地的请求，不属于人民法院行政审判的权限范围，原审法院一并驳回起诉，并无不当。

谢秀艳的第二项诉讼请求为：“判决化州市政府在一定期限内履行法定职责，更正记录谢秀艳正确的土地总面积是2.913亩”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”本案中，谢秀艳对化州市政府提起不履行法定职责之诉，但并未同时提供相应的证据材料证明其在起诉之前已向化州市政府提出了履行法定职责的申请，不管其要求化州市政府更正《农村土地承包经营权证登记簿》还是《土地承包经营权证书》，均属要求行政机关更正原有登记，不属于化州市政府应依职权主动履行的法定职责。谢秀艳直接请求法院判令化州市政府履行更正登记的法定职责，缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院裁定驳回谢秀艳的该项起诉，亦并无不当。

综上，谢秀艳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第三项、第六项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回谢秀艳的再审申请。

审判长　　高燕竹

审判员　　宋楚潇

审判员　　杨志华

二〇二〇年五月二十九日

法官助理    王智锋

书记员        陈虹谷

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申8780号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）临高亨运鱼网开发有限公司。

法定代表人陈红江。

委托代理人林财发。系该公司职员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省临高县人民政府。

法定代表人曹文。

委托代理人王彪。

委托代理人王超。

再审申请人临高亨运鱼网开发有限公司（以下简称亨运公司）因诉被申请人海南省临高县人民政府（以下简称临高县政府）不履行土地更正登记法定职责一案，不服海南省高级人民法院于2018年2月1日作出的（2018）琼行终30号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年10月8日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2006年12月12日，临高县政府办公室转发县粮食局《关于临高县国有粮食企业改革补充实施方案的通知》，批准全县33家国有粮食企业进行国有粮食企业改革。2007年1月29日，海南立信长江会计师事务所作出立信会评字（2007）第107号《资产评估报告书》（以下简称107号评估报告），主要内容：评估范围为临高县美良粮管所调楼粮站（以下简称调楼粮站）的土地使用权和地面建筑物；评估价值2228481.67元。并说明：因委托方未能提供宗地的规划资料，评估中宗地用途设定为住宅用途，当实际规划的宗地用途与该评估报告设定情况不一致时，应调整评估结果；企业改制过程中，原划拨土地改为出让地，补办土地出让手续，免收40%的土地出让金，评估时设定为出让用地，评估结果中未扣除土地出让金。2007年5月29日，临高县粮食局作出《拍卖标的特别说明》（以下简称拍卖说明），主要内容：调楼粮站所在地已被规划为工业用地，整体开发用于建设大型渔需品加工厂，竞买人如竞买成功成为该标的的买受人，不得改变该标的土地工业用地的性质。亨运公司在该说明上盖章确认。2007年6月7日，亨运公司以196.77万元的价格中标，购买调楼粮站的土地及地上建筑物，并与海南亚奥国际拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》。2007年6月28日，亨运公司与调楼粮站签订《国有资产出让合同书》（以下简称出让合同），其中第三条规定，出让土地使用期限为70年；第六条规定，合同生效后，亨运公司对调楼粮站的土地及附着物，依法享有处分和支配的权利，但不得违反拍卖说明的规定。出让合同经调楼粮站的上级主管单位临高县粮食局盖章确认，并经海南省临高县公证处公证。2008年，亨运公司向临高县政府提交《土地登记申请书》（以下简称登记申请），其中申请登记的土地用途为工业用地。2008年11月26日，临高县政府作出临府函（2008）187号《关于补办美良粮所转让国有划拨土地使用权有关问题的批复》（以下简称转让批复），同意亨运公司补办转让手续，土地用途为工业用地，使用权年限为50年。2008年12月，临高县政府对涉案土地进行地籍调查，制作《土地登记发证审批表》，表上记载的土地批准用途和实际用途均为工业用地，使用年限50年。2009年6月9日，临高县政府向亨运公司颁发临国用（2008）第××号国有土地使用证（以下简称4××号国土证），地类（用途）为工业用地。2012年5月3日，临高县住房和城乡建设局向亨运公司颁发选字第4××12号建设项目选址意见书，建设项目拟选位置为工业用地。2013年11月2日，亨运公司向临高县政府提交《关于把土地改变为住宅用地的申请》，请求将涉案土地从工业用地改回原来的住宅用地。2016年，涉案土地部分被规划为文体科技用地，部分被规划为商业金融用地，因涉案土地地类为工业用地，与该规划不符，亨运公司申请报建未能获批。亨运公司认为4××号国土证将涉案土地用途错误登记为工业用地，致使其无法获得报批报建手续，多次向临高县政府申请更正登记，但临高县政府未予更正。2016年12月22日，亨运公司提起本案行政诉讼，请求临高县政府履行更正登记法定职责，将4××号国土证登记的地类更正登记为住宅用地。一审审理过程中，临高县国土资源局于2017年2月8日作出临国土资函（2017）23号《关于林财发信访事项答复意见书》（以下简称23号信访答复），就亨运公司的变更登记申请作出信访答复，主要内容：4××号国土证的地类用途登记结果不存在错误，如亨运公司需改变用途，建议按2016年5月4日《研究亨运渔网有限公司申请纠正土地使用权证登记用途问题专题》会议纪要要求办理。

海南省第二中级人民法院（2017）琼97行初13号行政判决认为，拍卖说明已明确涉案土地属工业用地，亨运公司盖章确认。出让合同再次明确，不得违反拍卖说明规定的土地用途。亨运公司申请变更登记，申请的土地用途也是工业用地。因此，颁发4××号国土证，将地类用途登记为工业用地，并无不当。临高县政府调整4××号国土证项下土地用途行为，不是本案审查范围，亨运公司可另行救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回亨运公司的诉讼请求。亨运公司不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2018）琼行终30号行政判决认为，拍卖说明、出让合同、转让批复、登记申请、4××号国土证等证据，可以证明涉案土地批准和实际用途为工业用地，亨运公司在拍卖、签约、公证及实际使用涉案土地过程中，知悉涉案土地属工业用地。亨运公司认为4××号国土证登记错误，要求变更登记，无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

亨运公司申请再审称：107号评估报告对涉案土地是按照住宅用地的标准进行评估定价的，且出让合同记载的土地使用期限为70年，认定涉案土地为工业用地，不真实、不合法。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

临高县政府答辩称：107号评估报告虽以住宅用地性质进行评估，但其结论只是土地出让的价值参考，并不能改变土地用途。亨运公司竞标时明知涉案土地性质为工业用地，中标受让土地后，亦按工业用地要求，建设渔需品加工厂进行生产经营。亨运公司主张4××号国土证的土地性质登记有误，缺乏事实根据。请求驳回亨运公司的再审申请。

本院经审查认为，《土地登记办法》第五十九条第一款规定，土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。《中华人民共和国物权法》第十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。根据上述规定，申请不动产更正登记，是权利人、利害关系人的法定权利，同时也是不动产登记机关的法定义务。权利人或利害关系人提出不动产更正登记申请，不动产登记机关具有依法作出处理的法定职责。但是，权利人或利害关系人申请更正登记，应当提供充分证据证明记载于不动产登记簿上的内容确有错误；不能证明的，不动产登记机关应当依法驳回其更正申请。本案中，亨运公司申请不动产更正登记，应当提供证据证明4××号国土证登记的相关内容确有错误。但是，其提供的证据材料，不足以证明4××号国土证的登记内容确有错误。拍卖说明、出让合同、转让批复、登记申请等证据相互印证、形成证据链，足以证明亨运公司竞买的调楼粮站土地属于工业用地，不是商住用地。临高县国土资源局作出的23号信访答复认为，4××号国土证的地类用途登记结果不存在错误，处理结果并无不当。亨运公司主张，107号评估报告对涉案土地是按照住宅用地的标准进行评估定价的，且出让合同记载的土地使用期限为70年，认定涉案土地为工业用地，不真实、不合法。但是，通过拍卖方式出让土地的性质，不是根据评估报告或者出让合同中土地使用年限确定的，而是由拍卖时双方对被拍卖土地性质的确认决定的。临高县粮食局在拍卖前作出的拍卖说明明确确认，拍卖的调楼粮站土地性质为工业用地，亨运公司对此亦予以签章确认。因此，中标后的亨运公司取得的土地，性质只能是工业用地，不可能是住宅用地。至于107号评估报告按照住宅用途进行评估，评估价格仅仅是拍卖时的参考价，并非被拍卖土地的实际出让价格、更不能决定被拍卖土地的性质；出让合同将工业用地的使用年限记载为70年，与《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条关于工业用地最高使用年限50年规定相抵触，并在之后的转让批复和《土地登记发证审批表》中予以纠正。亨运公司的上述申请再审理由不能成立，本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认被诉原行政行为违法。本案中，亨运公司申请不动产更正登记，作为不动产登记机关的临高县政府未在法定的期间给予亨运公司答复，构成不履行法定职责的违法行为，一审中临高县政府的下属职能部门国土资源局作出23号信访答复，告知亨运公司登记结果不存在错误，实质上是履行答复义务、改变原违法的不履行法定职责行为的情形，一、二审本应依照前述规定，判决确认临高县政府不履行不动产变更登记法定义务行为违法，判决驳回亨运公司的诉讼请求不妥，本院予以指正。鉴于亨运公司的更正登记申请理由不能成立，再审本案并不能支持亨运公司的实体诉求，徒增诉累，本案不予再审。

还应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。不动产登记机关原为县级以上人民政府，根据《中华人民共和国物权法》规定实行不动产统一登记之后，各地政府已经逐步将不动产登记的法定职权转移至不动产登记机关。当事人申请不动产更正登记，应当向继续行使不动产登记职权的不动产登记机关提出，人民法院应当以不动产登记机关为被告。本案起诉时，临高县政府的不动产登记职权是否已经转移到不动产登记机关，一、二审未予审查，即确定临高县政府为被告不妥，本院一并予以指正。鉴于本案的被告资格问题，不涉及亨运公司实体权利保护，该项可能存在的诉讼程序违法问题，不影响案件的公正审判，本案不予再审。

综上，亨运公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回临高亨运鱼网开发有限公司的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　龚　斌

审 判 员　刘艾涛

二〇一八年十二月二十五日

法官助理   黄宁晖

书 记 员　 陈清玲